O mnie
 
ekonomista, prowadzi własną firmę doradczą "JJ Consulting"
 


Najnowsze komentarze
 
2015-05-25 12:11
gdptax do wpisu:
CIepla woda
Do Pańskich wątpliwości dodaję swoje. Ale pytanie jest głębsze, dlaczego my jako zbiorowość[...]
 
2015-02-12 11:56
wispawel12 do wpisu:
Zapasy pompują nam wzrost
Uległeś wypadkowi?Doznałeś obrażeń?Nie czekaj zgłoś się już dziś!!!Przyjmujemy zgłoszenia od[...]
 
2014-08-17 14:25
tatar001 do wpisu:
Mój krótki mail do Jarosława Gowina
Również nie widzę szansy na euro w Polsce, przynajmniej przez najbliższe kilka(naście) lat.
 



 Oceń wpis
   

Problem z ostatnią aktualizacją programu konwergencji (APK) zaczyna się już w tym punkcie, który stanowi bazę odniesienia dla całej analizy. Mowa o wstępnym szacunku deficytu sektora finansów publicznych za rok 2009.

Otóż, naszym zdaniem, podobnie jak w poprzedniej aktualizacji, jest wielce prawdopodobne, że popełniono błąd w oszacowaniu deficytu. Tym razem został on zawyżony. O ile tylko za wiarygodne uznać kwartalne dane o wykonaniu budżetu i wstępną informację o IV kwartale, deficyt mógł wynieść wcale nie 7,2% PKB, a w najlepszym wypadku ledwie 5,7% PKB. Niedoszacowane bowiem zostały dochody z podatków pośrednich i wpływy ze składek; zawyżono wydatki na koszty pracy i świadczenia społeczne; zaniżono zaś wydatki na inwestycje.  Zweryfikowanie tych danych powinno obniżyć deficyt podany w APK 2009 nawet o 20 mld, nie mniej jednak niż  o około 10 mld złotych.

W tej sytuacji między rokiem 2009, a 2010 deficyt sektora nie spada (jak w aktualizacji), lecz rośnie. I to najprawdopodobniej o więcej niż 1,2 pkt. proc. w relacji do PKB (z 5,7 do 6,9%). A to dlatego, że deficyt w roku 2010 może być o 0,6-0,9 pkt. proc. wyższy niż założono w aktualizacji.

Nasze wątpliwości dotyczą: wyjątkowo mocno rosnących dochodów podatkowych (zaniżona baza z roku 2009); niejasnych przyczyn tak dużego wzrostu w kategorii pozostałych dochodów (z 56 do 78 mld PLN); po stronie wydatków niewyjaśnione pozostają przyczyny silnego wzrostu w kategorii „zużycie pośrednie” (od 79 do 90 mld PLN); nawet po zweryfikownaiu wydatków na inwestycje w roku 2009 (naszym zdaniem nie 66 lecz ok. 72 mld PLN) ich wzrost w roku 2010 do 90 mld wydaje się być zamierzeniem ambitnym.

 

Urealnienie bazy z roku 2009 i staranna weryfikacja planowanego deficytu, wskazywałyby na silny impuls fiskalny, sięgający nawet 2 pkt. proc. PKB, w roku 2010. A wszystko to w sytuacji, kiedy Polska - zobowiązana procedurą nadmierngo deficytu - prezentuje Komisji Europejskiej plan konsolidacji fiskalnej. Trochę to dziwne.

 

Z kolejnymi po roku 2010 latami, objętymi aktualizacją, sprawy mają się – niestety - jeszcze gorzej.

Bo niby dlaczego wpływy z podatku dochodowego rosną tak dynamicznie w latach 2011-12 (ze 110 do 124 i 144 mld zł)? Wprowadzenie kas fiskalnych dla lekarzy i prawników oraz likwidacja aut z kratką, to chyba za mało dla wyjaśnienia tego fenomenu.

 

Z danych makro towarzyszących aktualizacji wynika, że ścieżka wzrostu PKB jest rozsądna, ale wątpliwości budzą prognozy inflacji (HICP) i stóp procentowych w ostatnich 2 latach. Jeśli inflacja mieści się w pobliżu celu NBP (a CPI z reguły rośniej wolniej niż HICP), to dlaczego stopy procentowe mają, przy umiarkowanym wzroście PKB, przekroczyć 5,5%? Dodatkowo w podanym okresie sytuacja na rynku pracy jest raczej stabilna (minimalny spadek stopy bezrobocia), a finalny popyt krajowy rośnie w podobnym tempie jak PKB.

 

Dlaczego więc w roku 2012 mamy do czynienia z tak ostrym przyspieszeniem wpływów ze składek  (ze 169 do 185 mld zł). Reforma KRUS-u, naszym zdaniem nie wystarczy dla objaśnienia tego fenomenu. Sytuacja na rynku pracy przedstawia się – jak wyżej. Liczba pracujących rośnie w ujęciu rok do roku ledwie o 0,4 pkt. proc.

 

Jeszcze bardziej zagadkowo wygląda kwestia wydatków. Otóż, w 2012 roku nagle one hamują. W ujęciu realnym wprost nawet spadają (o prawie 2,5%). Praktycznie wszystkie wydatki nieinwestycyjne  rosną o 3,2%, czyli – biorąc pod uwagę założoną inflację – stabilizują się w ujęciu realnym. Bardzo mocno spadają wydatki inwestycyjne. Domyślamy się, że może tu chodzić o wygaszanie cyklu inwestycji infrastrukturlanych, związanych z finansowaniem piłkarskich mistrzostw Europy.

Widzimy, że koszty pracy i świadczenia społeczne mają rosnąć w tempie inflacji. Pytamy jednak: jak zrealizować to założenie bez zmian ustaw, w tym bez radykalnego zerwania z rozwiniętym dziś niepomiernie mechanizmem automatycznej indeksacji? Jak rząd zamierza dyscyplinować samorządy lokalne, na które przypada prawie 60 proc. wszystkich kosztów pracy w sektorze publicznym?

 

O tych ważnych sprawach w aktualizacji nie ma jednak ani słowa. Domniemywać można, że potrzeba zmian odsztywniających wydatki jest tak oczywista, że zostało ona wpisana w APK przez aklamację.

 

W ten sposób za sprawą wyjątkowej dynamiki dochodów i bardzo niskiej dynamiki wydatków osiągamy swoisty rekord 20-lecia pokomunistycznej Polski w zmniejszaniu deficytu sektora finansów publicznych (z 5,9 na 2,9% PKB w jednym tylko roku). Nigdy bowiem jeszcze skala dostosowania fiskalnego nie była tak duża.

 

Patrząc na programy dostosowawcze w innych krajach Unii widzimy prawie wszędzie ten sam fenomen. Deficyty ostro spadają poniżej lub w pobliże wartości referencyjnej bez dostatecznego uzasadnienia. Można by na tej podstawie pokusić się o wniosek, że mamy do czynienia z ogólnie obowiazującą konwencją. Tyle, że ekonomista poważnie podchodzący do podanych na papierze liczb i faktów musi zapytać: a co w takim razie stanie sie w dynamiką PKB i jego strukturą – w tym głównie z inwestycjami – po roku 2012? Z czego wówczas wynikać ma wzrost gospodarczy? I jakie mają być źródła finansowania inwestycji?

 

Mamy też problem interpretacyjny z przewidywanymi relacjami długu publicznego do PKB. Dług publiczny brutto przekracza w 2011 55%. Ale dług netto – po odjęciu „płynnych środków finansowych” - już nie. Podkreślmy, że w obowiązującej od początku roku ustawie o finansach publicznych nie ma kategorii długu netto. Wobec tego wszelkie ograniczenia, jakie na finanse publiczne nakłada ustawa w przypadku przekroczenia progu ostrożnościowego wynikają ze stosowania kategorii długu brutto. Niestety dodatkowym utrudnieniem jest nieporównywalność definicji używanej w Aktualizacji (definicja zgodna z ESA-95) z definicją „krajową”. Ta druga nie obejmuje zadłużenia Krajowego Funduszu Drogowego oraz zobowiązań koncesjonariuszy budujących autostrady, odpowiednio zaniżając poziom zadłużenia (np. w III kw, 2009 r.) o prawie 8 mld zł, a pod koniec roku o dodatkowe prawie 10 mld zł obejmujące nowe zadłużenie KFD).

 

 

Odsłony aktualizacji kolejnych programów konwergencji charakteryzują się coraz mizerniejszą jakością merytoryczną. Te dokumenty wyglądają na pisane na kolanie, w zasadzie pro forma, ponieważ tego wymaga od nas KE. Znamy punkt wyjścia, wiemy jak powinien wyglądać oczekiwany punkt dojścia – cała reszta jest już tylko rzeźbieniem w trudnej materii finansów publicznych. Wiarygodność tego dokumentu nie jest – delikatnie rzecz ujmując – zbyt wysoka. Co gorsza – w naszej opinii – logika leżąca u podstaw tego dokumentu skłaniać musi do postawienia poważnych pytań o wskazanie źródeł wzrostu gospodarczego i jego finansowania po roku 2012.

Tekst napisany wspólnie z Mirosławem Gronickim

 

2010-02-22 22:03
gospodarka, blogi ekspertów finanse, APK, publiczne Komentarze (0)
 Oceń wpis
   

Premier Tusk wraz z ministrem Rostowskim przedstawili autorskie propozycje konsolidacji systemu finansów publicznych. Jednym z dwóch, obok lepszego zarządzania płynnością w sektorze publicznym, najważniejszych pomysłów dających szybkie efekty w postaci poprawy pozycji fiskalnej jest propozycja  reguły wydatkowej dla „sztywnych” wydatków budżetu. Mają one z roku na rok rosnąć nie więcej niż o wskaźnik inflacji + 1 pkt. proc.

 

Pierwszy podobną regułę wydatkową zaproponował Marek Belka już w 2001 r. Bez odpowiedniego oprzyrządowania ustawowego jej rola w negocjacjach budżetowych pomiędzy Ministerstwem Finansów, a dysponentami środków budżetowych była jednak minimalna.

 

Można też wymieniać inne stosowane już w przeszłości sposoby ograniczania wydatków. I tak w roku 2005 ustawowo zlikwidowano środki specjalne (wydawane następnie przez dysponentów np. na premie dla pracowników). Pomogło to zmniejszyć nieco wydatki. Tyle, że w kolejnych latach dysponenci znaleźli inne źródła finansowania zadań.

 

Podobne przykłady można mnożyć, a wniosek wydaje się nam dość oczywisty. Wszelkie próby ograniczania wydatków przeprowadzane w tradycyjnym systemie budżetowym są skazane na niepowodzenie. A doprowadzenie do zmniejszenia udziału wydatków sektora finansów publicznych z przewidywanych w tym roku około 46% do 40% PKB, z regułą wydatkową w zaproponowanej postaci zapisaną w formie ustawowej, staje pod dużym znakiem zapytania.

 

Historyczne dane pokazują, że w latach 2004-09 roczne tempo wzrostu wydatków sektora finansów publicznych wynosiło:

 

Rok     2004    2005     2006     2007      2008    2009Prognoza

Wzrost w %      4,7       8,3       8,9       6,8       10,9      8,9      

CPI+1%            4,5       3,2       2,0       3,5         5,2     4,5

 

Rzeczywiste wydatki budżetu ogółem rosły więc w tempie od 2 do 4-krotnie szybszym niż pozwalałaby na to reguła wydatkowa.

Taką regułą da się objąć ¼ wydatków budżetu państwa, czyli około 1/8 wszystkich wydatków sektora centralnego. Pozostałe wydatki bez zmian legislacyjnych będą nadal indeksowane, bądź zależne od innych niż centralny decydentów.

 

Obawiamy się także, że resorty mogą okazać się na tyle silne, że wymuszą ograniczenia stosowania reguły (np. tylko o wydatków nieinwestycyjnych). Ponadto tradycyjnie silne resorty wygrają z tymi, którzy zawsze dostawali za mało w stosunku do nałożonych zadań (kultura, edukacja, zdrowie).

 

Naszym zdaniem rozwiązanie problemu limitowania tempa wzrostu wydatków wymaga zasadniczo innego podejścia.

Po pierwsze - rząd powinien ustalić w dziedzinie wydatków podstawowe priorytety: krótko, średnio i długookresowe. Po drugie – rząd powinien wyznaczyć zadania w ramach każdego z tych priorytetów. Po trzecie - dobrać do nich źródła finansowania. Po czwarte – określić sposoby monitoringu i kontroli wykonania zadań.

Pomińmy na razie dwa pierwsze kroki i skoncentrujmy się na trzecim. Poprzestańmy na dość oczywistym stwierdzeniu, że trudno wyobrazić sobie rzeczywiste oszczędności w wydatkach bez wyeliminowania części zadań spełnianych dziś przez podmioty sektora publicznego.

Przejdźmy do finansowania tej części zadań państwa, która wydaje się niezbywalna. Otóż, stosowanie reguły wydatkowej przy ustalaniu źródeł finansowania zadań wydaje się dość mechaniczne. Prawdę mówiąc reguła w postaci „inflacja+1%” jest jeszcze jedną formą indeksacji nałożoną tym razem na elastyczną część wydatków. Ona może się od biedy sprawdzić w przypadku wysokiej dynamiki wzrostu. A co stanie się przy  ujemnej dynamice wzrostu i inflacji wychodzącej ponad cel RPP?

Czy nie lepiej byłoby rozpisać konkurs na wykonanie określonych niezbywalnych zadań, dopuszczając do jego realizacji także jednostki sektora prywatnego? Minister finansów jest wówczas w stanie  określić poziom wydatków na okres wieloletni. Zyskujemy także podstawy do ustalenia mierników efektywności nakładów publicznych.

Można sobie wyobrazić (w niektórych samorządach już się tak dzieje), że na szkoły podstawowe mogą być państwowe, prywatne, państwowo-prywatne. Jeśli ustali się zadania i miernik efektywności (stopnie z końcowego egzaminu), to nieważne kto jest właścicielem szkoły. Ważne, czy niezbywalne zadanie zapisane w konstytucji jest realizowane. Przy tym nie chodzi nam o szkoły prywatne, elitarne z wysokim czesnym, ale o szkoły ogólnodostępne finansowane ze środków publicznych.

Podobnie można procedować w przypadku całego szereu innych usług publicznych. Usługi publiczne mogą być wykonywane przez różne jednostki (nieważne czy kot jest biały, czy czarny – ważne, by łapał myszy) pod warunkiem, że przy ustalonej cenie usługi dają najlepszą jakość lub przy zadanym wskaźniku jakościowym najniższą cenę.

To, o czym tu piszemy nie jest nowością. Wstępnym krokiem przy tworzeniu skutecznego budżetu zadaniowego jest w końcu zastopowanie, a w drugim etapie ograniczenie zadań wykonywanych dziś przez państwo. Proste zestawienie wskazuje, że dziś zadania w sektorze publicznym potrafią mnożyć się niczym króliki, bo wskazanie nowego zadania jest zawsze wstępem do żądania większych pieniędzy od ministra finansów. 

Reguła wydatkowa w zaproponowanej postaci, nawet jeśli uda się ją wprowadzić w formie ustawowej nie poradzi sobie z tym problemem. Tylko eliminacja części zadań oraz wprowadzenie mechanizmu konkurencji do drugiej części zadań, tej niezbywalnej, w sektorze publicznym może skutecznie ograniczyć wydatki, przy mniejszej wrażliwości na tempo wzrostu gospodarczego. Każde mechaniczne działanie, w naszej opinii, skazane jest w dłuższym okresie na niepowodzenie.

 

współautorem tego tekstu jest Mirosław Gronicki

2010-02-02 16:54
gospodarka, blogi ekspertów budżet, reguła, wydatkowa Komentarze (1)